El Pacto de Olivos
Antecedentes
El 10 de diciembre de 1983, el Presidente democráticamente elegido por el pueblo, Raúl Ricardo Alfonsín, por la Unión Cívica Radical, ponía término a un periodo muy cuestionado y oscuro de la Historia Argentina: El Proceso de Reorganización Nacional, la dictadura más violenta que sufrió el país, iniciada en 1976.
El gobierno militar había gobernado al margen de las garantías constitucionales, establecidas por la Constitución Nacional de 1853/60. El presidente Alfonsín colocó como prioridad en su agenda de gobierno, la consolidación de la democracia, para que nunca más acontezcan las terribles violaciones a los derechos humanos sucedidas en el período anterior. En 1987, fue creado por Decreto el “Consejo para la Consolidación de la Democracia”, que tenía entre sus metas asesorar sobre una futura reforma constitucional, que la adecuara a las nuevas necesidades históricas.
En los dos dictámenes presentados por la Comisión se destacaba la necesidad de atenuar el sistema presidencialista, que incluyera la figura del Primer Ministro (con la reforma se logró colocar al Jefe de Gabinete), acortar el período de los senadores a seis años, la elección presidencial directa, y la legalidad constitucional de los decretos, dictados por razones de necesidad y urgencia, entre otras cuestiones.
Sin embargo esta ansiada reforma que garantizara a la población el libre ejercicio de sus derechos, cuya ampliación se había previsto, para incorporar los de tercera generación, no pudo concretarse por la crisis económica que envolvió al país a partir de 1989, que obligó a Raúl Alfonsín, a realizar el traspaso anticipado del mando en su sucesor, también democráticamente elegido, Carlos Saúl Menem, del Partido Justicialista.
Durante el gobierno menemista se logró la estabilidad económica deseada, a partir, sobre todo, de la paridad cambiaria (un peso equivalía a un dólar) y la privatización de empresas del estado. La confianza del presidente en el consenso popular, aliviado de sus pesares económicos, ya que pudieron recurrir al crédito y al pago en cuotas, sin el fantasma de la hiperinflación, motivó al presidente a pensar en la posibilidad de su reelección como una realidad.
Sin embargo el texto constitucional vigente establecía un período presidencial de seis años, sin posibilidad de reelección inmediata (debía transcurrir un período intermedio). Eso significaba que la reforma de la Carta Magna era una necesidad imperiosa, si Menem quería continuar en el mando. El artículo 30 de la Constitución, establece los requisitos para efectuarla, ya sea en forma total o parcial. Debe ser hecha por una Convención convocada para ese fin, pero previamente debe ser declarada su necesidad, por el voto de las dos terceras partes (como mínimo) de los integrantes del Poder Legislativo.
En el contexto de la época era difícil suponer que se contaría con ese número de votos favorables, por la división interna del radicalismo (partido de la oposición) dentro del Congreso, pues no todos estaban de acuerdo con la necesidad de la reforma.
En 1993, el Proyecto Bravo, fue aprobado por la Cámara de Senadores, pero no obtuvo los dos tercios en diputados.
Por decreto número 2181/ 93 se convocó para el 21 de noviembre de 1993, a una consulta popular voluntaria, para conocer la opinión de la ciudadanía sobre el tema, que se descartaba sería favorable (pues el optimismo hacia el gobierno era lo que primaba) con el fin de ejercer presión sobre el Legislativo para que se procediera a la mencionada reforma, aunque el resultado de la compulsa ciudadana no sería vinculante (no obligaba a los legisladores).
El radicalismo se hallaba en un momento crítico. Sus miembros se dividían en los que se oponían a la reforma, como Alfonsín, y los que la aceptaban. Estos últimos estarían apoyados sin duda por la consulta popular, y para colmo, un proyecto legislativo pretendía lograr que la necesidad de la reforma se aprobara como había sucedido con la reforma de 1949, con dos tercios de votos. Alfonsín se veía demasiado sólo en su postura intransigente, con respecto a los cambios en la Ley Fundamental, y viéndose derrotado anticipadamente, decidió pactar con su adversario político.
El acuerdo
El Pacto de Olivos fue justamente ese acuerdo nacido de las conversaciones secretas sostenidas por el Presidente en ejercicio, y su antecesor, por el cual ambos trataron de canalizar sus intereses: Menem quería continuar en el poder y Alfonsín, viendo que no podía impedir esa continuidad, buscaba poner freno a ese poder, que se volvía demasiado amplio.
Fue efectuado el Pacto, el 14 de noviembre de 1994, antes de realizarse la consulta a la población, que nunca pudo manifestar su opinión al respecto.
Carlos Menem logró que se aceptara la reelección presidencial, acortándose el período de cada mandato (de seis a cuatro años). La posibilidad de reelección no era indefinida, sino por un único período más inmediato posterior. Luego podía volver a ejercerse la presidencia pero con uno o más períodos intermedios.
Alfonsín logró que se reconociera constitucionalmente la creación del Consejo de la Magistratura, dentro del poder Judicial, como órgano de gobierno, para dotar a la justicia de mayor transparencia en el nombramiento y remoción de los miembros de ese organismo, proponiendo a los candidatos en número de tres, al Presidente de la Nación, evitando la designación de tipo político que pudiera hacer el Presidente con acuerdo de los senadores.
También la obligación de incorporar entre los tres senadores a designar por cada provincia, uno que represente a la minoría, elegidos todos directamente. Además propició la creación de la figura del Jefe de Gabinete, y legalización de los decretos de necesidad y urgencia. Esto sumado a la reelección presidencial debía ser votado en conjunto como “paquete cerrado”. Otras disposiciones se discutirían individualmente como los nuevos derechos, las sesiones ordinarias de las cámaras (que se extendieron a 8 meses, duplicando lo que ocurría antes) la autonomía municipal, las atribuciones de los poderes, la incorporación del Defensor del Pueblo, etc.
De acuerdo a este Pacto de Olivos, al que se agregó el “Acuerdo de la Rosada” del 13 de diciembre de 1993, se designaron a quienes integrarían la Convención Constituyente, el 10 de abril de 1994. La integraron 19 partidos, con 305 miembros en total, bajo la presidencia del Presidente del Senado, Eduardo Menem (hermano de Carlos) siendo los más numerosos, los justicialistas, con 136 integrantes, y los radicales, con 75.
El proyecto de la Convención reunida en Santa Fe, fue presentado y aprobado sin modificaciones por la Cámara de Diputados y luego pasó al Senado, que no aceptó el acortamiento del mandato de los senadores. La constitución establecía que en caso de modificaciones el proyecto debía volver a diputados, pero eso no ocurrió y directamente pasó al ejecutivo, que lo promulgó como ley, el 29 de diciembre de 1994, bajo el número 24.309. Esta reforma constitucional llevó a Carlos Saúl Menem, el verdadero ganador del Pacto de Olivos, en 1995, a su reelección para un segundo mandato que ya no sería tan próspero, y provocó una gran crisis económica y moral en la Argentina.
En el nuevo texto constitucional, que le costó al país aproximadamente 100.000.000 de dólares, hay 19 artículos más (actualmente son 129, y eran 110) y muchos artículos han crecido en extensión, estimándose que la modificación alcanzó a un porcentaje de un 55 % del texto originario.
La figura del Jefe de Gabinete fue establecida en el Capítulo Cuarto, de la Sección Segunda (arts. 100 y 101) con varias funciones administrativas, pero lejos de convertir el sistema de gobierno argentino en semi-presidencialista, como había sido el anhelo del radicalismo. El Consejo de la Magistratura se vio plasmado en el artículo 114. Se estableció el procedimiento para sancionar los decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc.3, párrafos tercero y cuarto). Se dispuso la elección directa del Presidente y del Vicepresidente (art.94) y sobre todo la gran conquista de Menem: la reelección presidencial, consagrada en el artículo 90. El artículo 129 estableció la autonomía de la ciudad de Buenos Aires. Los Nuevos Derechos y Garantías se incluyeron en el Capítulo Segundo de la Primera Parte (arts. 36 a 43).
